今年的全国两会，对贯彻落实新时代中国特色社会主义思想和党的十九大精神，动员全党全国各族人民为决胜全面建设小康社会、夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利而不懈奋斗具有重要意义。期间，《城乡建设》杂志特别开辟“两会回音”专栏，并邀请到E20研究院执行院长、国家发改委/财政部PPP双库定向邀请专家薛涛撰文，揭示环保产业向环境产业转型的深刻变革与变化动能。

   一、PPP波折给环保行业带来的阵痛与再思考

2018年，在环保产业，尤其是市政环保领域的发展史上是一个值得纪念的年份。四年之前，“水十条”所打开的万亿市场，和PPP的2.0版刚好共振（E20研究院将原建设部令〔2004〕第126号所开启的市政基础设施特许经营改革称为PPP的1.0时代），为大量工程类、园林类公司的进入和放大营收规模提供了机会，当然传统水务投资运营类企业不少也参与其中。只是这次，后者不能再像前一个时代，稳居在主角。然而随后，2017年8月，原财政部副部长史耀斌对PPP的讲话以及后续的财办金〔2017〕92号文件，拉开了PPP整顿规范的序幕，也让大量参与企业及金融机构猝不及防，尤其是大量民营上市公司因此遭受滑铁卢，并引来国进民退的争论。

究其根源，在国发〔2014〕43号文件所发起的PPP规则早期考虑得不尽完善，在地方政府融资冲动难抑且契约精神普遍不足的前提下，把PPP的范围从相对狭窄的特许经营范围扩展到非运营的工程导向领域（E20研究院将其定义为PFI类型），引发了地方政府借道融资的大爆发，同时建筑工程类企业从逐利和回避政府支付风险角度的套利冲动，再加上同期银行资管非标产品的泡沫严重赋予的机会，于是大量施工企业成为了本轮PPP的主角，但是也带来了重工程轻运营、程序潦草、隐性负债风险等诸多争议，最终导致了主管部委2018年以来的一次次规范和收紧。PPP要避免融资导向和工程导向，回归公共服务的本源。未来，主管部门在这方面还有许多工作要做。

2019年3月8日，刚刚发布的财金〔2019〕10号文件，应该说是对上述认识的又一次确认，PFI的问题引来对纯政府付费PPP进一步进行了限制，使之前曾经火爆一时的农村污水和黑臭水体的新增项目机会大大压缩。在泛生态环保领域，这些波动的影响主要在园林绿化、农村污水和黑臭水体这三个采用“可用性付费”模式结算的子领域。受到冲击最大的是重度参与这类工程导向PPP的民营园林公司和其他民企上市公司。

其实，在整个国家面临改革进入深水区、在各行业普遍供大于求、急需结构性转型升级的大背景下，上述情况的出现何尝不是一种看似偶然内含必然的呼应，因此我们应该对2018年的规范整顿有更深刻的认识和更长远的安排。在我们的三驾马车模式不可持续的情况下，各方面的转型都在逐渐破冰之中，那么，环保产业不可能置身事外，即便有建设生态文明的环保大利好。重工程轻运营、无法为用户实现物有所值的价值、规模扩张优先忽略质量，这些曾经普遍的现象，都将成为企业乃至整个产业的短板。

导致这个情况的核心矛盾是，中国要突破中等收入国家陷阱，要实现伟大复兴，必须全面提升效率，包括行政治理的效率、基础设施投资的效率，乃至环保治理的效率。凡是背离这个客观规律，无论政策、还是商业模式，还是市场化中面对竞争的企业，都会出现这样那样的问题。因此，“效率”，在国家新的发展阶段，可以作为判断政策、产业和个体企业的基本准绳。前文所述的被整顿的PPP中的PFI模式由于尚不能提升公共服务的长期效率，必然无法妥当落地而反复规范，相关行业如果以此作为业务模式也自然会面临波动风险；国家强调环境质量出发，也是要确保环境领域的治理投入达到长期可持续的实际效果，重工程轻运营与之相背离必然无法构建稳定的商业模式；个体企业在供大于求的激烈竞争中如果不能扬长避短，也会陷入耗损泥潭。

  二、环保行业发展至今的基本状况

定位环保行业，最简便的还是使用E20研究院发布的环境产业九宫格，除了声污染治理和核污染防治，主要的领域识别和内在逻辑挖掘可以通过下面这张图来完成：

从图中可知，城乡环境服务领域和工业污染治理领域，是环保产业的两大阵营，横跨者相对较少。而目前看环保类上市公司主要市值，来自市政基础设施投资运营的占比达到了40%。之所以有这个局面，就是来自PPP中早期实践的成熟模式——特许经营。根据E20研究院的数据，大约40%的污水处理能力（合计约8000万吨/日）及大约70%的垃圾焚烧能力（合计约30万吨/日）均由特许经营的市场化企业来提供。15年来市场化的成果，还带来了环保产业在这个领域的阵营分配，总体看也确实提升了这个行业的效率，因此不同于后来的PFI模式，得益于特许经营模式的相关企业发展也是基本健康的。

当然，这种商业模式现在也面临着下一步如何发展的问题，多年来的扩张速度、新项目单体规模和品质均将逐渐下降，更重要的是，虽然近20年通过这些企业的扩张完成了规模集约，并由此带来了从投融资、管理、人才等方面的集约效应和效率提升，但是面对下一阶段的污染问题和民众的需求，当前的商业模式无法解决。如果不能在要素集约和网络集约方面有所突破，在城乡环境服务领域的下一步效率提升就会遇到障碍。

除了市政基础设施投资运营领域形成了ABCD这样的方阵上下游合作关系之外，工业治污和环境修复领域基本未能形成完整的类似模式和企业方阵。土壤修复、大气治理等这类业务周期性较强，前者高峰一直未到，后者则高峰已过。品类更加分散的工业废水治理则在本轮环保督察下普遍迎来利好。这些行业在发展中关键的两个问题是：如何保持性价比方面的持续突破，以使工业企业在更好的成本上解决达标排放问题；如何建构商业模式，以获得长期可预期的收益，更好地对接资本市场。

   三、环保产业升级到环境产业的方向

环保与生态的关系，不再仅仅是以往的污染治理和自然保护的二元分离关系。环保产业的发展方向，必然是通过遵循生态规律来匹配环境产业概念。

（一）水务到水环境领域

如何使城市水环境得到根本性改善？“厂网河”“岸上岸下”的一体化建设和城乡统筹治理，经过四年的会战，这些基本原理渐渐成为共识，但是从实操层面来讲却依然面临诸多困局。从商业逻辑角度而言，2014年的PPP新政所开启的以工程为导向、以资本为龙头的城市水环境治理模式，并未因规模大、范围广就实现水环境各要素系统整合。PPP的相关政策稳定性不足、市场实际能力不足、地方政府支付信用不实、时间仓促、考核严厉导致非生态类措施的过度运用等都是其背后的原因。

财金〔2019〕10号文发布之后，对未来的水环境业务影响较大。大规模流域治理PFI项目空间迅速缩小，在2020年的考核过后，相信不少项目将重新回归碎片模式。经过这几年的摸索，应该说全行业对水环境治理的复杂度和系统性的认识已经大大好于“水十条”刚发布的时候。在这个基础上展开的下一步，将会更理性和更有耐心。管网问题、农村垃圾问题由此会受到更多的重视；将水体恢复视为生命体的生态观点，在未来也将会逐步受到关注；而轻资产的服务则会由此获得更大的空间；同时效果导向要求会更加突出，为技术创新提供广阔空间。

但是，前文所述的重资产A方阵，已经控制了那么多污水处理厂末端单元，如何在他们的业务发展中与这个趋势相结合，分割的规模集约能否走向要素集约和网络集约，又用何种商业模式来落地，政企责任是否能妥当分配，真正的厂网一体化如何在管理上彻底融通，这些都值得研究和探讨。

除此以外，大规模的和广泛提标的污水处理能力在越来越严格的监管下逐步释放，由此导致运营成本和环境排放（可以以碳排放为有效标尺）的降低将持续成为商机，这也是一种体现效率的生态化要求，中小技术企业（即C、D方阵）可以持续在这个方面发现生存空间，虽然迭代和竞争也可能是迅速和残酷的。

（二）无废城市开启固废行业生态化

垃圾焚烧领域与城市污水处理领域类似，目前市场格局基本固化，同样是头部效应明显，但是从全国范围来看，行业集中度也和水务一样并不高，已处于后期的规模集约，在中国国情下其实也依然是碎片的。垃圾焚烧的黄金十年即将达到顶点，而无废城市、垃圾分类都刚刚开始在努力破解固废处理困局。简单而言，除了绿色制造，与环保有关的是提高工业源的固废循环利用的比例以及农业源的有机固废回归土壤的比例。前者是资源高效利用，后者则亟需破题，以阻止土壤生态质量的恶化。

不同于水务到水流域领域的网络集约关系，无管网载体的固废领域的物质流更加难以控制，所以网络集约难度更大，这与产业链整合及民众参与紧密相关。因此，看待无废城市和垃圾分类，不仅是从科学的角度来评估其价值，还需要加上社会学的角度，“生态文明”在此要落在文明二字。E20研究院认为，《“无废城市”建设试点工作方案》所带来的市场虽然可能也是万亿级以上的，但它并不意味着能成为类似“黑臭水体治理”的一个相对简单均质化的、可以立即释放的市场，它还需要长时间摸索，甚至需要政府管理与企业发展、公众与组织、技术突破与商业模式几组要素的有效协作才可能实现。E20研究院也曾在《“无废城市”建设试点工作方案》发布之后，对其进行了解读。

此外，在垃圾焚烧市场即将分配完毕的情况下，环卫市场化、各种细分品种垃圾的资源化，还有火热的危废领域，都是难得的具有“投资运营”商业模式的剩余机会。前述的在污水和垃圾焚烧领域已经取得龙头地位的企业大多也都在上述领域选择性布局，以延续自己的规模扩张模式。尤其是危废领域，资本在其中主导因素过强，再加上产废行业的产业调整的客观规律以及资源化的分流，在近三到五年后重新洗牌的概率很大。

（三）村镇市场

乡村振兴一次次地出现在党中央的报告里，也出现在今年的“两会”。农村的环境问题，一方面是扶贫与环保的结合点，一方面是城乡环境统筹的内在规律要求，这也是当前问题较大的领域。无论是农村污水，还是畜禽废弃物，在这个领域实践的项目成功的概率比城市低很多。除了技术上的原因，农村环境治理的难题也与付费能力低、人员素质低、产业集约度低等配套环境制约因素有关。

可以说，在这个领域的机会释放将是非常缓慢的，城市的市政环保投资运营模式下沉到县镇后逐渐发生边际效应衰减。目前大部分投资运营企业以运营为目的参与项目的极限基本止步于较大的镇。而绿色农业的破题，是畜禽废弃物处置能否最终妥善解决的关键。

（四）工业领域

在环保督察的高压之下，相关环保企业收获了不少订单，但是也面临收款难的问题。显而易见，在这个领域技术驱动的要素占比在进一步提高，市场竞争激烈考验企业的技术能力。在零排放等一些关键技术上，如何能通过资源化避免过高的运行成本，已成为优秀企业的主攻方向。

正如前文所述，工业领域目前看还未广泛出现简单的末端处理“投资运营”机会，但是在三废资源化中开始介入企业运营物料供应和生产工艺的环保企业，已经开启类似的投资运营模式，并为这些企业未来的可持续现金流提供了保障。由此可见，在环境产业发展的下一个阶段，商业模式的创新往往来自技术的驱动。

（五）其他

限于篇幅，监测检测、噪声、土壤等细分领域不再赘述。在环境产业发展的总体方向上，以环境质量改善为出发点，是环境产业服务所能提供的基本价值；除此以外，通过网络集约和要素集约实现的系统化是重资产公司下一步破局的关键；而运营管理和技术的低碳化、生态化、智慧化等方向，为大企业的发展和其与中小企业之间的合作提供了丰富的土壤。