甘肃环保环境综合整治PPP项目研究 - 甘肃省环境保护产业协会,甘肃环境保护网

环境综合治理是对人类生活的自然环境和人文环境进行综合治理，提高人类生活的环境质量。环境综合治理主要涉及湿地公园、水环境治理、河道治理、生态建设、生态修复与保护、污水垃圾废弃物处理、景观绿化、部分环保市政工程等。本文的环境综合治理行业界定主要参考财政部政府和社会资本合作中心项目库的行业类别划分，一级行业为生态建设和环境保护，二级行业为综合治理。

（1）《十三五”生态环境保护规划》（国发〔2016〕65号）提出“大力发展环境服务业，推进形成合同能源管理、合同节水管理、第三方监测、环境污染第三方治理及环境保护政府和社会资本合作等服务市场，开展小城镇、园区环境综合治理托管服务试点”。环境污染第三方治理是排污者通过缴纳或按合同约定支付费用，委托环境服务公司进行污染治理的新模式。政府与社会资本合作将建立起“利益共享、风险共担、全程合作”的共同体关系，政府的财政负担减轻，社会主体的投资风险减小，对运营期的绩效考核要求严格。

（2）2018年政府工作报告中提出“深入推进水、土壤污染防治，实施重点流域和海域综合治理，全面整治黑臭水体，加大污水处理设施建设力度，完善收费政策。”

根据《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资[2014]2724号）文件的要求：“燃气、供电、供水、供热、污水及垃圾处理等市政设施，公路、铁路、机场、城市轨道交通等交通设施，医疗、旅游、教育培训、健康养老等公共服务项目，以及水利、资源环境和生态保护等项目均可推行PPP模式。”

《水污染防治行动计划》（国发[2015]17号）对我国水环境治理目标提出具体要求：直辖市、省会城市、计划单列市建成区要于2017年底前基本消除黑臭水体;到2020年，地级及以上城市建成区黑臭水体均控制在10%以内;到2030年，城市建成区黑臭水体总体得到消除。

《关于全面加强生态环境保护坚决打好污染防治攻坚战的意见》（2018年6月）提出“采用直接投资、投资补助、运营补贴等方式，规范支持政府和社会资本合作项目；对政府实施的环境绩效合同服务项目，公共财政支付水平同治理绩效挂钩。鼓励通过政府购买服务方式实施生态环境治理和保护”。

《甘肃省人民政府贯彻落实国务院关于加强城市基础设施建设意见的实施意见》（甘政发〔2014〕69号）指出积极建立政府与市场合理分工的投融资体制，保障政府投入，通过特许经营、投资补助、政府购买服务等多种形式吸引包括民间资本在内的社会资金，共同推进城市环境卫生基础设施加快建设。

《甘肃省发展和改革委员会关于开展政府和社会资本合作的实施意见》（甘发改投资〔2015〕142号）对政府和社会资本合作的项目范围及模式作了要求。

《甘肃省人民政府办公厅关于印发甘肃省政府和社会资本合作（PPP）项目工作导则的通知》（甘政办发〔2017〕37号）提出政府和社会资本合作模式主要包括特许经营和政府购买服务两类。新建项目优先采用建设—运营—移交（BOT）、建设—拥有—运营—移交（BOOT）、设计—建设—融资—运营—移交（DBFOT）、建设—拥有—运营（BOO）等方式。存量项目优先采用改建—运营—移交（ROT）、转让—运营—移交（TOT）等方式。

《甘肃省国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》（甘政发〔2016〕23号）提出“以提高环境质量为核心，实行最严格的环境保护制度，形成政府、企业、公众共治的环境治理体系。推进多污染物综合防治和环境治理，实行联防联控和流域共治，落实大气、水、土壤污染防治行动计划”，并提出要“完善政府和社会资本合作（PPP）模式，创新项目收益和分配机制，财政资金与社会资本共同设立PPP发展基金，提供融资增信支持”。

《甘肃省污染防治攻坚方案》（2018年7月）细化提出扎实推进中央祁连山生态环境问题专项督查反馈问题和中央环保督察反馈问题“两项整改”，坚决打好蓝天保卫战、碧水保卫战、净土保卫战“三大战役”，实施全面推动绿色生态产业发展、全面实施农村人居环境整治、有效防范生态环境风险、强化生态环境督政督企监管、开展生态环境修复与治理“五大行动”。

根据财政部政府和社会资本合作中心项目库公开信息显示，截止2018年8月13日，甘肃省入库（项目管理库）项目数量55个，项目合计总投资约1552.02亿元亿元。其中生态建设和环境保护项目仅有4个，投资额为26.71亿元，占甘肃省全部PPP项目总投资的1.99%。项目数量较多的有市政工程、交通运输，分别为24个和14个，投资额合计占到了总投资的94.58%。

甘肃省环境综合治理共有4个PPP项目入库，建设内容主要包括河道治理、景观工程、生态修复、污水处理。例如甘肃省白银市靖远县靖乐渠环境治理工程PPP项目的建设内容包括靖乐渠治理、城市地下综合管廊建设、县城六馆一中心建设、绿地和公园建设，运营内容包括渠道整治工程、景观工程、公共建筑工程、综合管廊、道路桥梁工程等。回报机制主要以可行性缺口补助为主。

可见甘肃省PPP项目行业分布不均现象十分明显，除市政工程和交通运输类项目，其他PPP项目寥寥无几甚至没有。环境综合治理行业PPP项目虽有涉及，但目前尚未有落地项目，发展还很不成熟。

三、甘肃省环境综合治理PPP项目存在问题

（一）起步晚，发展缓慢。

甘肃省的4个环境综合治理PPP项目均是在2017年后半年发起，目前3个处于准备阶段,1个进入了采购阶段。一方面，由于甘肃省基础设施建设还很不完善，在PPP模式兴起后，首先以建设公路、污水处理厂、集中供热设施、管廊等为主；另一方面，对环境综合治理的重视程度还不够。

（二）环境治理外部性强，政府直接投资、财政补贴额度大，甘肃省财政收入有限，支持力度不够。

环境污染会产生负外部性，污染环境的主体可以通过节约成本等途径获得收益，而对环境造成的危害却是由整个社会来承担的；同理，环境改善的效益有利于社会大众，并且这种受益群体具有不固定性，而治理环境的责任和成本却是个体不愿意承担的。再加上环境综合治理的部分内容较难通过运营来收费，例如河道治理、景观工程、生态修复等。甘肃省有两个环境综合治理项目是建设运营污水处理厂，环境治理的综合性还不够强，其中一个采用使用者付费的回报机制，另一个采取可行性缺口补助的回报机制。政府在这两个项目上的补贴相对较少，而投资额占环境综合治理PPP项目总投资76%的靖远县靖乐渠环境治理工程，政府运营补贴内容较多。

环境综合治理PPP项目的特殊性和甘肃省的财政支出压力，让甘肃省的环境综合治理PPP项目推进难度很大。

（一）回报机制设定难，项目综合性强，操作难度大。

由于环境综合治理的公益性，此类项目的经营性收入并不可观，通常社会效益大于直接经济收益，并且投资规模大，如果不能确立合适的回报机制，很难吸引社会资本参与进来。大部分环境综合治理项目采用政府付费的模式，如果项目包括了可收费内容，政府也要提供缺口补助。

此外，环境综合治理项目的综合性强，涉及河道治理、水环境治理、生态修复、部分公共建筑工程等，实施起来更加复杂，对社会资本的要求也更高。甘肃省地处西北，无论是基础设施完善程度还是经济实力都较难吸引有实力的社会资本来投资建设。

（二）环境综合治理配套基础条件薄弱。

环境综合治理需要有治理技术、资金支持，更需要绩效考核的完善和环境监管。

甘肃省幅员辽阔，地形复杂，在经济发展的过程中也出现了严重的环境问题，例如植被覆盖率低造成的水土流失和土地沙漠化严重、自然资源枯竭、河流土地污染、祁连山生态环境破坏问题等。甘肃省治理环境问题首先面临融资渠道狭窄和技术支撑不足的问题。传统资金来源渠道是国家的专项资金，以PPP模式融资，在财政直接付费困难的情况下难以吸引社会资本。技术能力不足，也是限制环境治理的因素之一。以土壤修复为例，需要对受污染的土壤和地下水、遗留的固体废弃物一起治理，目前我国对土壤修复的技术应用还不成熟。其次，环境治理的绩效考核设计是一大难点，还有环境监管能力不足的问题。

四、甘肃省环境综合治理PPP项目发展对策及建议

（一）完善公路等市政工程建设的同时，重视环境综合治理，开发适宜采用PPP模式的项目，充分利用各种机会宣传推介项目。

环境保护与经济发展是相辅相成的，在完善基础设施建设的过程中，也应注重对环境的治理和保护。政府部门应针对目前存在的环境问题，开展专家论证会，挑选出适宜采用PPP模式的环境综合治理项目，并对挑选出来的项目积极宣传推介，制定项目推进方案。此外，建议项目实施机构协调专家和专业机构，帮助完善项目方案，增强项目的可实施性，并加大政策支持力度，激发社会资本投资活力。

（二）争取专项补助资金和国家环保基金的支持

由于环境治理属于公共服务领域，其外部性决定了理应由政府来承担。但政府的财政收入有限，在降低政府债务，减轻财政支出压力的背景下，要开展黑臭水治理、土壤修复、河道治理类PPP项目，应将项目做小做精，争取国家的专项补助资金和环保基金的支持。此外，可加大金融创新，针对PPP项目的不同特点，提供不同的项目融资工具，例如建立绿色流域发展基金。

（三）完善社会资本回报机制，激发社会资本投资活力。

对于PPP项目，国家主要鼓励采用可行性缺口补助和使用者付费的回报机制，但鉴于环境治理项目的经营性收入少，成本回收周期长等特殊性，PPP模式主管部门或实施单位应创新投资回报机制。例如可以通过税收优惠、政策优惠、资源置换等方式融资建设，将经营性收入高的PPP项目收益用于对环境综合治理PPP项目的补贴等。

（四）借鉴环境综合治理行业优秀示范项目的经验，完善配套基础条件。

引入先进治理技术，因地制宜解决甘肃省的环境问题；创新项目融资方式，提升资金支持力度；设计全面可操作性的绩效考核方案；修改完善与PPP冲突的政策法规体系，推动项目顺利实施。