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关于全国碳交易市场机制设计的思考
发布时间：2021.06.27    新闻来源：中国经济评论   浏览次数：
      碳中和目标的提出将加快推动我国经济增长方式向绿色低碳转型。碳排放权交易是控制碳排放总量的有效政策工具，碳交易市场被认为将在碳中和目标的实现中发挥重要作用。为使碳排放权交易充分发挥作用，全国碳市场的机制设计至关重要。

      此前我国开展的碳交易试点已经为我国碳市场的建立积累了经验。截至2020年底，中国八个试点碳市场配额现货累计成交4.45亿吨，成交额104.31亿元。中国试点碳市场已成长为配额成交量规模全球第二大的碳市场。随着全国碳交易市场落地，交易规模和活跃度有望迎来新发展阶段。

      一、中国能源匮乏与人口质量红利并存，当前是推进碳中和的合适阶段

      中国作为发达程度与国民收入水平较高的发展中国家，当前经济正面临从高速增长向高质量切换的诉求，具备推进碳中和的基础。此外，我国作为能源匮乏与人口质量红利并存的国家，在当前阶段推进碳中和有利于经济长期发展。

      一是碳中和后能源投资逐渐转化为制造业投资，可以在规避我国能源匮乏缺陷的同时发挥人口质量红利。一方面，新能源行业本质是制造业，高度依赖制造业技术水平而非自然资源。新能源是在新技术的基础上，以太阳能、风能、潮汐能、地热能、氢能等可再生能源为主，对化石能源的依赖较为有限，可以弥补我国在化石能源领域储能不足的缺点。另一方面是，制造业发展高度依赖人口红利，我国近年来不断强化人口红利优势，未来在以高技术为主驱动力的新能源行业将具有较强的竞争力。人口质量红利相对人口数量红利，一般是指通过劳动力质量提高对劳动生产率和创新水平的提升，我国政策着重强调提高国民受教育水平及劳动力技能，劳动力要素红利着重“质量红利”而非“数量红利”。2019年《新中国成立70周年经济社会发展成就报告》显示，2013年我国研发人员总量已超美国，此后持续稳居世界第一。整体来看，碳中和的推进有助于我国扬长避短，充分利用经济增长的优势领域。

      二是随着终端需求的增长和技术进步带动成本下行，光伏、新能源车等新能源行业从产业补贴阶段逐步进入盈利阶段，我国推进碳中和的底气充足。在“30达峰60中和”目标框架下估算，未来光伏及新能源车的市场空间较大，进入盈利期有助于带动上述行业未来加速发展。也正是行业端开始进入盈利阶段，给予高层信心，加速推进相关行业发展，优化供给结构，替代现有的高污染、高能耗的产业供给。

      虽然当前是我国推进碳中和较为有利的时间阶段，但从人均GDP的角度考虑，我国在2030年实现碳达峰时的人均GDP水平将显著低于发达国家同期水平。如按我国匀速实现2035年人均GDP20000美元的假设计算，我国2030年人均GDP水平约为16232美元，美国和日本实现碳达峰时人均GDP均超过40000美元；欧洲发达国家实现碳达峰时人均GDP均接近或超过20000美元。国民收入水平落后于同期发达国家也对我国的碳中和规划提出了更高的约束要求，也充分证明中国在全球节能减排上是最负责任的大国。

      二、关于我国碳交易市场与体系设计的几点建议

      根据欧美经验，我国建立全国或跨区域的碳权交易所是实现碳中和的重要条件。对于交易体系的设计，我们提出如下建议：

      （一）整体配额体系中，建议初期分配方式以免费分配为主、初期分配方法以历史排放法和历史强度法为主

      碳交易机制和运行的核心是选用合适的碳排放权分配体系。碳排放权是分配给重点排放单位的规定时期内的碳排放额度，本质是一种配额。2020年12月，生态环境部颁布了《碳排放交易管理办法（试行）》指出，最初生态环境部将根据国家温室气体排放控制要求，综合考虑经济增长等各项因素，制定碳排放配额总量确定与分配方案；其次省级生态环境部主管部门应根据生态环境部指定的碳排放额总量确定与分配方案，并向本级行政区域内的重点排放单位规定年度碳排放配额。额度确认后，碳排放量由省级生态环境部自行监测、报告与第三方核查，来确定该企业的实际碳排放量，排放单位根据核查认定的碳排放量履行配额清缴义务。在碳市场交易中，如果经确认的实际排放量超过配额的部分，排放单位需要向有剩余额度的企业购买，多余的部分可以出售，也可以在后续年度使用。

      配额的分配方法有免费分配和有偿分配两种方式，中国目前的政策基调是初期以免费分配为主，适时引入有偿分配。2020年11月生态环境部发布的《全国碳排放权登记交易结算管理办法（试行）》中也明确，排放配额分配初期以免费分配为主，适时引入有偿分配，并逐步提高有偿分配的比例。目前我国已有的七大交易所中，所有交易所主要采用免费分配的方式，除重庆交易所外，其余交易所也逐步引入有偿分配的方式，碳权市场交易机制不断完善。

      常见的配额分配方法包括历史排放法、历史强度法和基准线法。一是历史排放法。该方法是根据企业自身历史排放情况发放配额，对于历史排放法的计算，不同省市及不同行业的计算公式也是不尽相同，基本可以归纳为：企业配额=历史年均碳排放量×调整系数。对于平均排放量和调整系数的计算方法各地也存在差异。前者，上海、广东及湖北的年均碳排放量采用算术平均，而天津则是采用上一年度排放量。对于调整系数，不同省市差别较大，上海、天津采用静态系数，湖北省则采用动态系数。

      二是历史强度法，是历史强度下降法的简称，要求企业年度碳排放强度比自己历史碳排放强度有所降低，当前主要用于我国的电力、热力、航空、造纸等行业，但不同省市之间有较大的区别。对于历史强度法的计算，基本可以归纳为：企业年度基础配额=历史强度基数×年度产品产量×调整系数。历史强度基数是指通过单位产品的碳排放量历史情况所设定的基数，大部分行业是依据几年内加权平均的碳排放强度，例如《上海市2020年碳排放配额分配方案》中历史强度基数取企业各类产品2017年至2019年碳排放强度（即单位产量碳排放）的加权平均值；部分省市/行业选取上年碳排放强度作为历史强度基数，如天津市《市生态环境局关于天津市碳排放权交易试点纳入企业2020年度配额安排的通知》中，对发电企业、热电联产企业、建材及造纸企业均采用2019年碳排放强度（即单位产量或发电量碳排放）；也有部分行业按照能源消费量或产品类别分别进行计算并累加。对于调整系数，不同省市的要求各不相同，广东、湖北、天津、福建均采用控排系数或年度下降系数，而湖北在此基础上还加入了市场调节因子进行调节。

      三是行业基准线法，以行业的能效基准确定企业配额分配。该方法重技术提升、兼顾效率、精细化管理，当前我国主要运用于电力热力行业，适用于具有详细生产、排放数据的重点排放企业。该方法的计算理念是通过横向比较，奖励技术先进企业、惩罚技术落后企业，激励各企业向行业基准以上水平发展。计算方法基本可以归纳为，企业年度基础配额=行业基准×年度产量（×调整系数）。

      上述三种方法当前在我国都有采用。整体来看，2016年至今，应用历史强度法的行业逐渐增加，例如广东省的电力行业的燃气热电联产机组和资源综合利用发电机组在2017年之前采用历史排放法，在2017年及之后则转而采用历史强度下降法。十九大以来，习总书记就实现共同富裕作出了一系列重要论述，十四五规划也明确提出“全体人民共同富裕取得更为明显的实质性进展”。从“共同富裕”的角度出发，初期碳权分配安排不会过于激进，预计分配方法将以历史排放法和历史强度法为主，传统能源企业有望获得较多碳权。碳权于企业而言是一份不断增值的资产，传统能源企业获得更多的碳权，不仅有助于缓解东中西部的地区经济差距，也有助于化解地方债务问题，从而促成共同富裕目标的实现。

      （二）关于行业规划设计：传统高耗能行业优先纳入全国碳排放交易市场

      借鉴欧盟的管理体系，未来会将电力行业纳入全国碳排放交易市场先行先试，随后将煤炭、钢铁、水泥等碳排放较高的传统高耗能高污染行业进一步纳入。

      全国碳排放交易市场首先在发电行业试行，配额管理目前只针对使用燃煤、燃气发电机组。根据生态环境部2021年1月公布的《2019-2020年全国碳排放权交易配额总量设定与分配实施方案（发电行业）》，年排放量达到2.6万吨二氧化碳当量（约消耗1万吨标准煤，包括化石燃料消费产生的直接二氧化碳排放和净购入电力间接二氧化碳排放）的发电企业首先被纳入全国碳排放交易市场。分配方案明确规定，目前纳入配额管理的范围主要是燃煤机组和燃气机组，而对于生物质发电、掺烧发电和特殊燃料等其他能源发电机组则暂不纳入配额管理。

      未来除发电行业外，煤炭、钢铁、水泥等碳排放较高的传统高耗能高污染行业将优先纳入全国碳排放交易市场。

      从必要性来看，这些行业碳排放占比居前列，亟待重点治理。根据环保部2017年《重点排污单位名录管理规定（试行）》，高耗能高污染细分行业包括：火力发电、热力生产和热电联产，有水泥熟料生产的水泥制造业，有烧结、球团、炼铁工艺的钢铁冶炼业，有色金属冶炼，石油炼制加工，炼焦，陶瓷，平板玻璃制造，化工，制药，煤化工，表面涂装，包装印刷业等行业。其对应的行业大类主要包括：电力、热力的生产和供应业，非金属矿物制品业，黑色金属冶炼及压延加工业，有色金属冶炼及压延加工业，石油、煤炭及其他燃料加工业，化学原料及化学制品制造业等。根据CEADs（中国碳排放数据库）公布的2017年中国各行业碳排放量情况，生产和供应的电力、蒸汽和热水，黑色金属冶炼及压延加工业、非金属矿产、化学原料和化学制品、石油加工炼焦、煤矿开采和选矿等第二产业领域的碳排放占比居前列，合计达到79%。

      从可行性来看，煤炭、钢铁、水泥等行业已在试点市场运行过程中积累了较多的碳交易数据，具备纳入全国市场的前提条件。碳排放交易相对活跃的广州、上海、湖北、天津等地，都在配额分配方案中明确提及了建材水泥、钢铁、化工、油气开采等传统行业企业在配额分配的范围内。这些行业企业在试点市场中的参与经验和交易数据为相关行业纳入全国碳排放交易市场奠定了前提条件。

      三、海外先进的碳交易市场经验借鉴

      从全球范围内看，欧盟、美国、加拿大、日本、新西兰、韩国以及瑞士等国均在推进开发本国的碳权交易市场。其中，欧盟是全球碳中和行动起步最早、法律体系最完善的经济体，其碳中和理念对我国有较多借鉴之处。鉴于欧盟整体构成较为复杂，因此欧盟主要从行业和国家两个维度对减排目标开展监管。

      首先，欧盟将温室气体排放分为两类，一类是欧盟碳排放交易系统（全称EU Emissions Trading System，下文简称欧盟ETS)的交易标的，主要交易能源、工业和航空行业产生的碳排放，这类气体主要通过交易实现其减排目标，占欧盟总碳排放量的40％。另一类是交通、建筑和农业等不在欧盟ETS中流通的产业排碳，占欧盟总碳排放量的60％。

      欧盟对第一类气体的排碳量监管主要依据产业开展，不严格区分国别，对欧盟各个成员国内的对应产业都实行一致性的管理措施。根据当前规划，欧盟要求ETS气体排放到2030年减少43％。2019年欧盟公布《欧洲绿色协议》后加速减排计划，要求2030年整体碳排放量（ETS气体+非ETS气体）减少55%的减排目标，后续ETS的减排规划可能进一步更新加速。本类产业的排碳量监管主要以欧盟碳排放交易系统为载体开展监管。欧盟对第二类气体的排碳量监管主要依据国别开展，换言之，对于这类产业的监管欧盟仅对各成员国的排放量设定总量约束，但对各国的具体管理手段和具体行业的减排规划不施加硬性约束，仅对监管路径做出宽泛建议（比如减少交通运输需求、促进公共交通、支持建筑物翻新等）。欧盟要求必须在2030年之前将非ETS的碳排放量比2005年压降30％。（同样是基于此前2030年整体排碳量减排40%的目标，伴随目标的更新，规划进程可能进一步加速）。

      不难发现，碳交易市场是欧盟实现碳中和的重要抓手，因此欧盟拥有全球最为成熟的碳交易体系—欧盟ETS。欧盟ETS的交易标的主要交易能源、工业和航空行业产生的碳排放。这一交易体系成立于2005年，是世界上第一个国际排放交易体系。它也是全球最主要和规模最大的碳交易市场。根据《欧盟碳市场运行报告》，自2005年以来，欧洲ETS一直是欧盟节能减排的重要基础。2005年至2019年期间，碳排放交易体系覆盖的设施的碳排放量下降了约35％。此前欧盟令ETS到2030年减少43％，为实现更新后55%的减排目标，后续减排规划可能进一步更新加速。我们认为这一运行体制有以下值得我们借鉴的优势及特点：

      一是根据不同行业类型的发展需要灵活分配碳权配额。在上限之内，企业可以交易碳权配额从而满足自身的排放需求。各企业获得初始配额的方式有两种：一方面是部分企业可以获得免费配额，免费配额的分配额度根据时间和行业而异；另一方面是免费配额以外的剩余配额，各企业需要通过拍卖的方式竞价购买。当前ETS处于2013-2020年间的交易阶段，对于ETS内交易的三大行业而言：能源型企业在2013年初便无法获得免费配额，主要原因是能源企业是碳排放的最重要来源，欧盟旨在通过提高碳排放成本的方式倒逼能源企业的绿色改革。制造型企业获得的免费配额随时间递减，2013年制造型企业可以免费获得其碳排放配额的80%；2020年免费配额比例已下降至30%。整体来看，为鼓励制造业发展，欧盟整体对制造业采取了相对宽松的管理态度。2013-2020年，航空公司将持续获得全额免费配额。这一安排主要出于两方面考虑：一方面是航空公司的盈利能力稳定性较差；另一方面是避免空客在与波音的竞争过程中丧失竞争优势。上述分配机制可以使得欧盟在追求减排目标的同时保护国际竞争产业免受碳中和的影响。2013-2020年间，拍卖配额约占总量的57％，其余配额可免费分配。2021-2030年间，拍卖的配额份额保持不变。此外，ETS还规定，成员国通过ETS交易获得碳权拍卖收入后，必须将收入的50％以上用于与气候和能源有关的投资。根据欧盟最新统计数据，2013-2019年间约有78％的收入被企业用于与气候和能源相关的目的。

      二是欧盟为了保障碳市场运作的有效性，还采取市场稳定储备机制（Market Stability Reserve）保障碳价稳定。伴随技术进步或金融危机导致经济萎缩时，碳配额往往出现盈余，例如2018年和2019年欧盟便出现了16.5亿吨和13.9亿吨的配额盈余，在此情况下碳配额的过剩可能压低碳价并使得ETS的动态调节功能失效。欧盟为了避免这一情况的发生，会在市场稳定储备机制的作用下将原定的碳配额拍卖计划后移，通过减少配额供给的方式调控并稳定碳价。伴随近年来碳中和的逐步推进以及欧盟的调控，碳配额价格逐渐上涨，强劲的碳价在极大程度上促进了企业对清洁低碳技术的投资。

      三是监管框架之外，欧洲还为重点行业和特殊区域定制减排方案。除了上述整体监管框架以外，欧盟还对个别重点行业和重点区域提出量身定做的监管要求。行业方面，例如交通运输领域，交通运输的碳排放量在欧洲的排放总量中占比近25%。为了实现碳中和，《欧洲绿色协议》提出到2050年将交通运输排放量减少90％，鉴于减排要求较高，欧洲也对这一领域的碳排放管理作出单独的限制性规定。首先，欧盟在交通运输领域的碳排放管理中设定三个优先方向，分别是通过充分利用数字技术和科学定价提高运输系统的效率、加快部署低碳的替代能源并消除运输电气化的障碍、尽快转向零排放汽车。其次是为交通运输行业设立独立的考核标准，如为不同运输品种设置独立的考核标准。地区方面，一些国家或地区相对较为依赖碳密集型产业或煤炭开采，欧盟针对此类具有区域特色的国家制定专门的减排方案。以煤炭密集区域为例，对于希腊和斯洛伐克等煤炭密集区域，欧盟于2017年启动国家工作队帮助此类区域进行技术改造。此外，诸如斯洛文尼亚等工业转型区域也有定向支持措施。我国也可借鉴这一思路对中西部等不同区域实行差异化的监管措施。
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