1月5日，生态环境部公布了《碳排放权交易管理办法（试行）》，并印发配套的配额分配方案和重点排放单位名单。这些文件的出台意味着什么？对于我国应对气候变化工作有哪些重要意义？如何推动全国碳市场行稳致远？围绕这些问题，本报记者采访了美国环保协会（EDF）副总裁、北京办公室首席代表张建宇。
“ 长期来看，碳排放权交易体系会引导未来的投资方向，让长期的投资更倾向于清洁低碳，最终助力实现碳中和目标。”
中国环境报记者：
生态环境部近日公布了《碳排放权交易管理办法（试行）》（以下简称《管理办法》），这意味着我国碳市场进入了哪个新阶段？碳市场对于中国实现2030年前碳达峰、2060年前碳中和有哪些重要意义？
张建宇：中国碳市场的建设运行一直以来得到国际社会的广泛关注。从国际经验来看，碳市场投入运行的标志并不是发生第一笔交易，而是公布相关的法律法规、标准，以及首个履约期的确定。印发《管理办法》和配套的2019-2020配额分配方案、重点排放单位名单，标志着2225家发电企业自2019年1月1日起的碳排放直接纳入全国碳市场管控；意味着自今年1月1日起，全国碳市场发电行业第一个履约清缴周期正式启动，并期待于2021年内完成。这是自2011年中国开始试点碳市场筹备的结果，是运用市场机制应对气候变化领域取得的显著成就，将成为助力中国实现2030年前碳达峰、2060年前碳中和承诺的有力抓手，也是向国际社会交出的一份满意答卷。
《管理办法》、配额分配方案、重点排放单位名单，3个文件构成了全国碳市场投入运行即发电行业纳入全国碳市场管理的纲领性文件。自此，全国碳市场的运行有了规范。这也代表着国务院机构改革后，应对气候变化工作得到了很好的延续。
《管理办法》的重要意义我认为主要体现在3个方面。
第一，从行业来看，2225家发电企业纳入全国碳市场管控，对于中国有效控制二氧化碳排放和尽早实现碳达峰意义重大。因为电力行业是我国温室气体排放占比最高的行业，碳排放约占全国碳排放总量的40%，全国碳交易体系以发电行业作为突破口，可以推动电力行业低碳转型，从而促进全社会减碳目标的实现。
第二，在全社会范围内形成碳价信号，为整个社会的低碳转型奠定坚实基础。欧盟和美国碳市场的实践已经表明，碳排放交易体系是低成本减少碳排放的最有效工具之一。短期来看，碳排放权交易体系通过为碳排放设定价格，增加了低效率企业的成本，为高效清洁企业提供了激励机制。长期来看，碳排放权交易体系会引导未来的投资方向，让长期的投资更倾向于清洁低碳，最终助力实现碳中和目标。
第三，全国碳市场的建立，对于管理部门而言既是机遇也是挑战。按照《环境保护法》，地方政府对属地环境质量负总责。2020年12月16日-18日召开的中央经济工作会议也明确提出：“要抓紧制定2030年前碳排放达峰行动方案，支持有条件的地方率先达峰。”随着全国碳市场的建立，碳排放权被赋予了在地方属地间流动的可能，即企业通过碳市场可在全国范围内进行碳排放权的买卖，这也意味着碳排放管控的思路需要全国一盘棋。与有较强地域特征的传统污染物相比，二氧化碳等温室气体对环境的影响范围更广，即不管是西藏还是广东，碳排放对于气候的影响是一致的。如何适应这种地方与全国相协调管理碳排放的新维度，对管理部门而言是个挑战，也是机遇，对碳排放管控一定要有新的视角、新的思路，才能更好推动实现碳达峰，特别是有条件的地方率先达峰。
“ 全国性的碳市场建设还需要一个强有力的法律支撑。以往的碳交易是在省市层面进行，现在上升到全国层面，需要从法律制度的层面加以规范。”
中国环境报记者：
中国自2011年起在7个省市启动了碳市场交易地方试点，对于当地低碳发展有哪些推动作用？为全国碳市场的建设运行积累了哪些经验？
张建宇：从2011年的上海、湖北、深圳等7个省市试点碳市场，到后来加入的福建、四川等地方碳市场，虽然这些地方的碳市场发展现状参差不齐，但一直都是保持运行的，可以用方兴未艾来形容。这就说明，碳市场作为一种市场化手段，有着顽强的生命力，虽是舶来品，但能够适应中国的管理体制，这就为我们建设全国碳市场给予了很大信心。
这些年，地方碳市场在运行过程中都进行了很多尝试，创新了理念、培养了人才、积累了经验。比如持续扩大碳市场行业覆盖和参与主体范围，探索开展包括碳资产托管、碳质押贷款、碳配额回购、碳保险等碳金融业务，还有的地方将居民低碳生活与碳市场结合、开展碳普惠活动等，这些都是可以应用到全国碳市场运行中的。现在上海市承担了全国碳排放交易系统的建设和运维任务，湖北省牵头承建全国碳交易注册登记系统，也能够证明地方的试点很成功。
而且我们也能看到，这些地方的碳市场不是为了试点而试点，在这个过程中也促进了当地的绿色低碳发展。
以湖北举例来说，通山县竹子造林碳汇项目是全国首个可进入国内碳市场交易的中国核证减排量（CCER）竹子造林碳汇项目，这个也是我们资助的。从2015年开始，通山县燕厦乡的宜林荒山分3年实施毛竹碳汇造林，造林规模为1.05万亩。预计20年的计入期内将产生13.11万吨减排量，年均减排量约0.66万吨。这个项目能够充分发挥竹林改善生态环境、增加群众收入、促进可持续发展等多重效益。比如，产生可交易的碳减排量，发挥竹子造林碳汇项目的试验示范作用，推进竹林碳汇参与碳交易。同时，增加当地森林面积，保护生物多样性，维护当地的生态安全。
中国环境报记者：
根据您以往的研究工作，您认为全国碳市场在建设运行过程中可能面临的挑战有哪些？
张建宇：主要挑战我认为有3个。
第一个面临的挑战就是上位法的缺失。《管理办法》中的体系建设已经非常完备，但现在全国性的碳市场建设还需要一个强有力的法律支撑，比如国务院条例或者是应对气候变化法。以往的碳交易是在省市层面进行，地方政府对辖区内企业的管理是全方面的，各种政策手段都可以利用。但现在上升到全国层面，很多事情需要从法律制度的层面加以规范。比如有人会质疑，根据《管理办法》，对重点排放单位存在违规的几种情况罚款金额都在3万元以下，这对企业来说简直是九牛一毛，没有震慑力，但其实这已经是部门规章能够达到的最高罚款金额。
第二个挑战是如何理清行业和地方之间碳达峰目标的关系。碳市场依托于行业，包括最先纳入的电力行业和之后的其他7个重点行业，碳排放权交易是在全国范围内进行，而各地也有其自身的碳达峰目标任务。在这种情况下，碳排放权交易和地方达峰目标之间的关系如何梳理，将是未来需要认真思考的。
第三个挑战是能力建设问题，全国碳市场是一个比较新的工作，各地政府部门、监管执法队伍、控排企业、技术服务机构等的能力建设亟待跟上，以确保全国碳市场真正发挥作用。
“ 要将更多行业纳入碳市场。这不仅能推动行业企业自身低碳转型，也能够增加市场的流动性，使全国碳市场变得更活跃。”
中国环境报记者：
在您看来，国外在运行碳市场过程中有哪些经验值得中国借鉴？
张建宇：全球主要碳市场包括欧盟、美国加州碳市场、RGGI（区域温室气体减排行动）及新西兰和韩国碳市场。通过调查和研究，我们认为最主要的经验在于对总量的设定。欧盟碳市场和美国RGGI都曾经面临碳价过低的问题，即由于配额过剩造成的市场价格低迷，活跃度差，且未能实现通过碳交易发现价格和传递价格信号的基本功能。造成碳价过低的主要原因是配额总量超发。
因此，中国在运行全国碳市场的过程中，要把握好“配额分配”这个重点，避免过松或过严。合理分配配额是确保碳市场流动性、碳价格合理的关键，有助于通过碳市场反映出碳减排的成本，能有效促进行业和社会的低碳发展。
中国环境报记者：
“十四五”时期，行业企业和地方如何通过碳市场推动自身绿色低碳发展？
张建宇：对于行业企业，“十四五”时期碳市场将主要有两个作用。第一，促使企业关注自己的碳排放量、理清自身碳排放水平，推动企业开展碳排放管理和减排行动。
第二，形成碳价，让企业体会到碳排放水平与切身利益相关。全国碳市场正式投入运行，政策导向明确了，企业就可以将碳减排纳入自身的发展规划中。中国有了碳达峰、碳中和时间表，碳排放总量减少的趋势是必然的，未来碳排放配额会成为稀缺品，越来越值钱。企业认识到这一点后，就可以更早地规划自身发展模式，比如钢铁行业、水泥行业，需要转变生产方式，多减排早减排。如果企业能通过提高效率减少自身碳排放，从而在碳市场出售多余的配额获得利润，这也会调动企业减排的积极性。
对于地方政府来说也是一样，像上面说到的湖北通山县，就是通过碳市场交易体系，既改善了生态环境，又增加了群众收入。此外，碳市场也将是“十四五”期间支持有条件的地方率先达峰的重要抓手。
中国环境报记者：
对于推动碳市场行稳致远，您还有哪些建议？
张建宇：中国的碳市场还在起步阶段，未来需要建设完善的地方还有很多，比如完善全国碳市场的抵消机制设计，需要尽快重启国家核证自愿减排量机制；根据市场发展需要，也应进一步完善各类基础设施功能和市场监管制度；适时允许金融机构和个人参与碳市场交易；逐步完善配套的碳交易会计制度并尽早出台对应的税务制度；重视碳市场的金融属性，在加强风险管理的前提下，发挥碳价的投资指引信号作用，依托碳市场引导资本进入应对气候变化领域等。
但就目前来看，最核心的是进一步加强碳排放的总量设定研究并尽快纳入除电力行业外的其他重点行业。电力行业成为全国碳市场启动后首个参与行业，是因其具有生产过程相对简单、数据基础好、容易监管，且行业内人员对碳交易了解程度较高等优势，可以确保全国碳市场的稳定投入运行。
下一步，要加快碳市场建设，将更多行业纳入碳市场。要对这些行业进行碳排放管控，这不仅能推动行业企业自身低碳转型，也能够增加市场的流动性，使全国碳市场变得更活跃。因为与电力行业二氧化硫、氮氧化物和烟尘等传统污染物控制不同，电力行业碳减排的技术空间较小。单一行业参与减排成本可能会比较高，如能有多个行业参与，碳市场可以通过不同行业间碳减排边际成本的差别，来降低履约成本，实现更大范围的低成本减排。
专家简介
张建宇，美国环保协会（EDF）副总裁、北京办公室首席代表。自2011年开始，EDF协助相关部门开展了试点碳市场与全国碳市场的设计、培训、测试，为全国碳市场的启动和投入运行提供了支持。EDF通过加强中外政府与行业层面碳市场经验的沟通、交流与宣传，加深了国际社会对中国碳市场的理解和认识。
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